近日，上海市规土局发布了《中国（上海）自由贸易试验区控制性详细规划（草案）》（以下简称“规划草案”）征询公众意见。

仅有28.78平方公里的上海自贸区自成立以来如何在此前综合保税区基础上进行进一步的规划调整就一直备受关注。由于上海自贸区承担的试验任务包括诸多服务业开放，尤其是金融领域试验的内容，因此，与此前保税区贸易、物流、仓储为主的定位将有较大的变化。

根据《规划（草案）》，在规划管控方面，上海自贸区将采取刚性与弹性相结合的规划管控方式，土地复合利用也将是功能区分的前提下的创新利用方式。

上海自贸区将形成服务分区、综合分区、物流分区三个功能分区。其中，外高桥服务分区的开发强度最大，容积率将达到2.5—5.0。

三块区域做出功能性区分

《规划（草案）》对上海自贸区分散的三块区域进行了重新定位。

其中外高桥将联动森兰区域，依托区域先发优势，促进外高桥逐步融入上海市北部地区（尤其是浦东新区北部城区）功能，打造成为以国际贸易服务、金融服务、专业服务功能为主、商业、商务、文化多元功能集成的国际商贸城。

洋山由于毗邻临港地区中心区、重装备产业区和物流园区的区位优势，加强与临港新城各功能区之间的联动发展，充分利用洋山深水港得天独厚的深水岸线和航道条件，依托上海自贸试验区和国际航运发展综合试验区的政策叠加优势，打造成为具有全球竞争力的国际航运服务功能区。

而浦东机场则将充分依托浦东国际机场的亚太航空枢纽地位，发挥客流、商流、物流密集的独特优势，考虑与周边国际旅游度假区、商飞基地等区域的联动发展，在强化国际航空服务的同时，拓展高端商务、商贸等功能，打造成为具有全球竞争力和吸引力的国际航空服务和现代商贸功能区。

根据上述定位，未来上述三块区域将有不同的功能业态，例如金融服务将主要集中在外高桥地区。而目前入驻自贸区的多家银行也已经将其自贸区分行设在了外高桥内。

洋山将主要发展大宗商品交易、融资租赁等功能业态，这与其毗邻港口和以先进制造业作为主要发展方向的临港地区有莫大关系。

浦东机场则除了发展与航空业相关的航空金融等功能业态以外，在其综合分区内还将发展高端消费品保税展示与交易、教育培训等功能。

土地复合利用+规划刚弹性结合

由于上海自贸区内需要二次开发的土地诸多，且将面临未来新业态的产生和其他服务领域的开放，所以自贸区的控制性规划并未采用以往单一用途性质的规划管控模式，而是给予地块空间管控一定的弹性，以提高规划的可操作性和可实施性。

同时，土地复合利用也被认为是自贸区规划的重要特征。此前，上海市规土局和上海自贸区管委会联合印发了《关于中国(上海)自由贸易综合用地规划和土地管理的试点意见》(以下简称“意见”)。根据《意见》，上海自贸区将鼓励地块用途兼容，用地类型实现两种或两种以上用途混合。

根据《意见》的定义，综合用地是指土地用途分类中单一宗地具有两类或两类以上使用性质(商品住宅用地除外)，且每类性质地上建筑面积占地上建筑面积比例超过10%的用地，包括土地混合利用和建筑复合使用方式，与控制性详细规划中的“混合用地”规划性质相对应。

而在供给方式上，综合用地主导用途不同，供地方式也不尽相同。例如，主导用途为商业、办公等经营性用地的，就必须采取公开招标、拍卖、挂牌方式供地；主导用途为研发总部类用地、工业用地、仓储物流用地的，其产业项目类用地可以采取带产业项目挂牌出让方式供地；主导用途符合划拨目录的，附属用途不符合划拨目录的，可以以协议方式供地。

同济大学土木工程学院测量与国土信息工程系教授石忆邵认为，相较于此前开发区经常使用的单一土地性质的模式而言，综合用地的效率更高。