作为全国33个农村土地制度改革试点之一，浙江省德清县在改革推进过程中，牢牢把握“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不减弱”四条底线，实现了农村集体经营性建设用地的全国首宗入市和首笔抵押。截止到今年7月底，已累计完成集体经营性建设用地入市131宗855.55亩，成交价款1.88亿元；农村集体经济组织获得土地入市收益1.53亿元，已惠及49个村集体经济组织和88000余农民，覆盖面达35%；成功承办了两次土地制度改革的全国性会议，部分经验做法已被吸纳进国土资源部、财政部、中国银监会、浙江省出台的政策文件中，为不断完善和发展中国特色的农村土地制度，做出了积极的探索。

明确改革方向

“这次现场交流会选择在德清召开，是经过广泛调研、慎重考虑决定的。德清试点改革取得了一系列成效，形成了可复制、可推广的经验，其改革探索走在全国前列，值得大家学习借鉴。”在今年4月于浙江省德清县召开的统筹推进农村土地制度改革三项试点工作现场会上，国土资源部副部长张德霖如是表示。

在张德霖看来，德清的农村土地制度改革，形成了一整套比较成熟的制度规则；在统筹集体经营性建设用地入市和征地制度改革方面做了比较深入的研究和探索；多年来在实践中形成的宅基地利用管理方式也总体上符合中央确定的改革方向。

对此，德清县委书记项乐民在接受中国经济时报记者采访时表示，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的农村集体经营性建设用地入市改革的总体目标。围绕这一目标，德清县明确此次集体经营性建设用地入市改革主要是试制度，是为国家修法立法积累实践经验。因此，试点之初，德清就确立了本次“农地入市”改革的主要目标：即健全同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，并明确了以下几条原则。

一是要把握正确的方向。试点探索必须坚持社会主义市场经济改革方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务，不断完善和发展中国特色的农村土地制度。

二是要坚守改革底线。试点探索必须确保“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不减弱”。

三是要维护农民权益。试点探索要始终把实现好、维护好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点，切实尊重农民意愿，充分反映农民利益诉求，使改革成果惠及广大农民，得到群众支持。

四是要坚持循序渐进。试点探索既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要结合实际，大胆探索，积累经验。

五是要注重改革协调。试点探索要与农村、户籍、财税、社保、金融等相关领域改革紧密衔接，注重与农村土地征收和宅基地制度改革的协同性和耦合性，提高改革的系统性和完整性，统筹协调推进，形成改革合力。

构建政策体系

项乐民告诉记者，为确保试点工作的规范有序运行和入市改革的系统性、严谨性，德清着力在地块入市之前做到政策先行，以城乡统一的建设用地市场为方向，对交易规则、收益分配等改革关键点和风险点进行反复调查研究，并结合本地实际，确立了“建设一个统一市场、平衡两种权利(国家和集体)、坚守四条底线(土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不减弱)、遵循四项工作原则(政府立制、群众议事、市场定价、收益共享)”的改革路径，构建了“一办法、两意见、五规定”相对完整的政策体系(见表1).

据悉，这些政策围绕“谁来入市、哪些地入市、怎么入市、钱怎么分”这四个核心问题对农村集体经营性建设用地入市试点进行了系统规范，具体政策要点如下：

一是坚持农民主体地位，分类明确“谁来入市”。

首先，落实农民集体的市场主体资格。全县150个村级经济组织全面完成了股份制改革，成立了股份经济合作社，实行工商注册登记，独立核算、自主经营、自负盈亏，具有独立法人资格。对所有经营性资产量化到人、发证到户，33万农民成为了股东。

其次，明确三级入市主体。乡镇集体土地由乡镇资产经营公司等全资下属公司或其代理人实施入市，村集体由村股份经济合作社实施入市，村民小组可委托村股份经济合作社等代理人实施入市。

最后，强化土地入市的民主决策。建立“三会三公开”制度，对入市前、中、后涉及的宗地情况、入市方式、交易形式、起始地价、合同条款、收益分配等重大事项进行全程公开、民主决策、民主管理。

二是坚持集约高效利用，多规合一确定“哪些地入市”。

首先是多维度调查确定存量。开展集体经营性建设用地“一村一梳理，一地一梳理”，摸清了1881宗10691亩的集体经营性建设用地存量底数。所有地块落实坐落、四至、权属，纳入国土资源“一张图”管理，每一宗地有唯一身份编码，并实行公开公示，让农民充分知情。

其次是“多规合一”促进布局优化。结合全国“多规合一”试点工作，对照土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划套合分析，堵疏结合，分类确定入市途径。符合就地入市的地块1036宗5819余亩，其余的结合浙江省“三改一拆”“五水共治”等行动，纳入异地调整和整治入市，促进产业集聚升级。

最后是加强用地供需对接。引导西部山区发展以“洋家乐”为代表的民宿旅游；中部丘陵地带依托主城区发展商贸、高新制造；东部平原服务工业块状经济，积极打造特色小镇和“小微企业众创园”。同时，考虑到调整入市中农村集体资金不足情况，实行“先预约、后复垦、再入市”方式，公开接受广大业主用地规模预约申请，以需求定供给，确保有复垦、必入市。

三是坚持市场配置资源，以“五统一”规范“怎么入市”。

1。建立城乡统一的交易平台。将全县的农村集体经营性建设用地与国有土地统一纳入县公共资源交易中心，公告、交易、成交公示等环节实行一体化管理。

2。实行城乡统一的地价体系和评估制度。建立了全县城乡统一的建设用地基准地价和租金体系，试点期间明确每个地块必须选择2家评估公司进行评估。

3。实行城乡统一的交易规则。参照国有土地交易规则建立了与国有土地基本一致的集体经营性建设用地交易规则，强化了入市核心环节的民主决策；并针对集体经济组织的主体性和需求多样性特征，通过合同条款进行规范。

4。实行城乡统一的登记管理。完善不动产统一登记系统，将集体经营性建设用地纳入不动产统一登记范围；落实了集体经营性建设用地使用权抵押权能，实现了全覆盖。

5。实行城乡统一的服务监管。结合“简政放权、放管结合”和“最多跑一次”改革要求，全面做好平台搭建和审批监管等工作，实现了城乡统一的“申请、审批、交易、颁证”全程服务。引入“第三方机构服务”机制，培育、引导从事国有土地调查、测绘、评估、交易代理等中介机构，为农村集体经营性建设用地入市提供服务。

四是坚持收益均衡共享，差别化调节“钱怎么分”。

首先是合理确定调节金征收比例。以“同权同价同责”为出发点，确定了“按类别、有级差”的调节金收取方式，收取比例按土地成交价款的16%—48%不等(见表2).

其次是差别化落实集体内部入市收益分配。乡镇集体入市收益用于辖区内农村基础设施建设、民生项目等支出。村集体入市收益不直接分配，追加量化农户股权，年底享受收益现金分红。

最后是加强资金流向监管。开发了“农村集体经营性建设用地入市一体化信息管理平台”，将资金征缴、分成、缴库、支出等各个环节纳入系统统一管理，实行“成交价款依申请代收、调节金依申报代扣”，实现了财政、国土、农业、代收银行间联网互通、信息共享，加强了资金流向监管，堵塞管理漏洞，确保农民入市收益安全、保值、增值。

严格操作规范

据记者了解，依据上述制定的“一办法、两意见、五规定”农村集体经营性建设用地入市制度体系，德清县国土部门先后制定了入市申请书、入市审核表、入市决议、入市核准呈报表、入市核准书、委托书、德清县集体经营性建设用地使用权出让(租赁)公告、德清县集体经营性建设用地使用权出让(租赁)须知、成交确认书、德清县集体经营性建设用地使用权出让(租赁)合同10个范本。一方面为集体经营性建设用地入市具体实施提供便利，另一方面也为严格入市操作规范奠定了基础。

在具体改革实践中，德清通过“五项试验”不断求证制度设计的合理性，循序渐进推进改革。

一是协议出让试制度。据德清县国土资源局局长郭志伟介绍，为审慎稳妥推进集体经营性建设用地入市，德清在全面出台配套政策制度的基础上，于2015年8月19日选择了一宗利益关系简单的集体经营性建设用地以比较稳妥的协议方式完成了先行入市。

在郭志伟看来，这宗地的入市从勘测定界、权属确认、规划条件、产业定位、地价评估、民主决策、交易规则等方面以及涉及的相关文本及程序进行了一次实战测试。

二是拍卖出让试市场。郭志伟告诉记者，为建立城乡统一的建设用地市场，试探了解集体经营性建设用地的市场情况和用地者对集体经营性建设用地使用权的认可情况，德清于2015年9月8日举行了集体经营性建设用地使用权出让首次拍卖。

“从拍卖现场情况来看，该宗地的出让共引来了4位竞买人报名参与竞拍，经过24轮竞拍，砂村本地商人林国祥以1150万元的价格成功获得了该宗地40年的使用权，实现了成功入市。这说明地块区位好、配套成熟、前景明确的集体经营性建设用地受到了市场的欢迎。”郭志伟对本报记者说。

三是挂牌出让试平台。为了建立运作规范、流转顺畅的集体经营性建设用地交易平台，德清依托现有的国有建设用地交易平台，使其与集体经营性建设用地入市有效统一，在信息发布、挂牌竞价、公开公示等环节建立覆盖城乡统一的建设用地交易市场。

与此同时，在产业预审、规划许可、信息发布、挂牌竞价、公开公示等环节检验服务平台，促进多部门联合审批、协同监管，推动入市的常态化。

四是租赁入市试观念。为引导农民集体从私下出租转为正规入市，德清县以群众乐于接受的租赁方式推进入市，群众实际获得收益上涨65%—160%。

五是调整入市试集成。从2016年开始，德清县积极推动异地调整入市，并与大众创业、万众创新，经济欠发达村脱困等全局工作紧密结合，跨村整合零星分散的存量建设用地，探索组建土地股份合作社，让不同区位的集体经济组织共享改革红利。如德清县洛舍镇的东衡村，结合当地特色的钢琴产业，与经济相对薄弱村共建，在废弃矿地上布局约200亩的入市区块，吸引钢琴企业进驻，努力打造钢琴小镇。目前首期32个地块已入市成交。

改革目标基本实现

德清县农村集体经营性建设用地入市试点工作领导小组办公室提供的数据显示，截止到2017年7月底，德清全县已完成入市土地131宗855.55亩，成交金额1.88亿元，农民和农村集体经济组织获得土地入市收益1.53亿元，已惠及49个村集体经济组织和88000余农民，覆盖面达35%。

“从改革的成效来看，德清已初步形成了城乡统一的建设用地市场，初步实现了‘土地增效、集体壮大、农民增收、产业升级、基层治理加强’的目标，形成了多方共赢的入市格局。”德清县委副书记、县长王琴英在接受本报记者采访时表示。

一是增强了农民群众改革获得感，形成了改革示范效应。王琴英告诉记者，让农民群众共享改革发展成果，是农村集体经营性建设用地入市改革的重要目标，也是改革能否获得农民群众支持，保障改革试点顺利推进的关键。德清在集体经营性建设用地入市试点改革中，始终把维护好、发展好农民利益作为出发点和基本目标。两年多的集体经营性建设用地入市改革试点，让参与的农民及农村集体土地财产权得到了实现。以2015年9月8日拍卖出让地块的洛舍镇砂村为例，出让之前，该村农民每股股权价值为5500元，地块入市后，每股价值一下子增加到8000元，增长幅度达到45%，农民得到了较大实惠。同时，还考虑农民的长远利益，将入市收益统一列入村集体公积公益金进行管理，并可通过对外投资、购买政府债券等低风险类产品，实现保值增值，为农民群众谋求长远稳定收益。

二是开启城乡统一市场建设进程，奠定实现“同权同价、同等入市”目标的基础。王琴英说，建立城乡统一的建设用地市场是党的十八届三中全会提出的任务。中央明确，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。德清县农村集体经营性用地入市改革，在借鉴城镇国有土地使用制度经验基础上，充分考虑农村集体经营性建设用地利用、管理个性化特征，按照城乡统一建设用地市场建设要求，研究制定了与国有建设用地交易相衔接的集体经营性建设用地使用权管理及入市办法。将全县集体经营性建设用地统一纳入县公共资源交易中心交易，并建立多方协同的入市监管服务机制，实现了与国有建设用地“统一的交易平台、统一的地价体系、统一的交易规则、统一的登记管理、统一的服务监管”，初步形成了城乡统一的建设用地市场。在建设路径上，首先从农村突破、从局部突破，扩权、规范同步推进；通过点上、局部区域案例经验总结、提高、推广，不断完善、规范农村集体经营性用地入市，全面促进城乡统一建设用地市场建设，最终实现城乡统一的建设用地市场建设目标。

三是初步建立入市收益共享机制，形成多方共赢的入市格局。王琴英表示，建立兼顾国家、集体和个人的集体建设用地入市增值收益公平共享机制，是通过农村集体经营性建设用地入市改革，实现“同地、同权、同价”目标的基本条件。因此，德清在集体经营性建设用地入市改革过程中，十分注重增值收益分配及管理的研究及机制、制度建设，设立了专项研究课题，从理论与实践等层面对增值收益的分配进行了深入的研究和科学测算。制定了按照土地用途和区域位置不同，采用了“按类别、有级差”的调节金征收模式；按照“谁所有、谁收益”的原则，建立“明确收益属性、明确收益用途、明确农民利益”为核心的增值收益内部分配机制；同时健全基层土地管理民主机制，规范集体经济组织收益分配行为。

四是盘活农村闲置粗放利用土地，提高节约集约用地水平。在王琴英看来，布局分散，闲置、粗放利用是农村建设用地利用的基本状况和特征，促进农村集体经营性用地节约集约利用也是入市改革的重要目标。因此，德清县在推进集体经营性建设用地入市改革过程中，十分注重节约集约利用的问题。一方面，参照国有建设用地土地利用强度、投入产出控制指标对入市地块设定控制指标，同时通过异地调整入市，优化了农村集体经营性建设用地格局，有效促进了农村集体经营性建设用地向各级产业平台集聚。另一方面，大力推进招拍挂等公开方式流转农村集体经营性用地，发挥市场机制促进土地资源高效配置作用，提高农村集体经营性用地节约集约用地水平。

五是缓解了土地需求与供给矛盾，开拓了保障小微企业用地新途径。王琴英告诉记者，人多地少，土地需求与供给矛盾尖锐，是德清土地资源利用面临的基本问题，有限的新增建设用地资源主要优先保障战略性新兴产业、先进装备制造业、高新技术产业、现代服务业及重大民生工程。支持小微企业发展虽然是国家实施“大众创业、万众创新”发展战略的重要组成部分，但受土地资源条件的限制，小微企业用地保障相对欠缺。而集体经营性建设用地入市试点，为保障小微企业用地提供了新的渠道。

以德清为例。获得国家试点后，该县对集体存量建设用地进行了疏理，确定了哪些符合规划可以就地入市，哪些不符合规划的需复垦调整入市，并针对小微企业资金缺乏的特性，又推出了非常灵活、群众也乐于接受的租赁方式，大大降低了企业前期土地资金投入。经初步测算，已入市的131宗土地，新建和追加投资将达12亿元以上。

六是促进了基层治理，提升了群众民主议事意识。据王琴英介绍，在推进集体经营性建设用地入市改革的过程中，德清不断强化民主议事意识，通过开展农村土地民主管理“十村示范、百村共建”活动，保障入市改革公正公开。活动以“全域共建、示范引领、梯度推进”为工作布局，在全县150个行政村全面实施5项基础民主建设内容，同时选择13个行政村开展示范创建和探索创新工作。通过开展活动实现“基础管理有强化、农村土地制度有创新、农民利益有提升”的三大目标，助推农村集体经济壮大及农村土地管理秩序的改善。

德清县农村土地制度改革领导小组办公室提供给本报的数据显示，截止到2016年年底，全县150个行政村实现民主管理覆盖率100%，无房户、危房户宅基地保障率100%，一户多宅整治率100%，无违建村创建参与率100%，宅基地确权发证率100%，永久基本农田保护补偿覆盖率100%；实现全县农村集体和农民增收3亿多元，助推全县31个经济相对欠发达村壮大集体经济。